来源：深城物联   作者：中国工业和信息化副总编孟醒

一、美国工业和安全局是一个什么机构？

（一）机构职责

美国工业和安全局(BIS，Bureau of Industry and Security)国内又译为美国工业安全局，属于美国商务部的一个特设机构。官网介绍其职责说，美国工业和安全局通过确保有效的出口管制和条约合规体系，并通过促进美国在战略技术领域的持续领先地位，推进美国的国家安全、外交政策和经济目标。具体办法是通过维持和加强适应性强、效率高、有效的出口管制和条约遵守制度以及积极领导和参与国际出口管制制度来完成使命。为敏感货物和技术的出口提供许可证，是工业和安全局工作的重要抓手。

很明确，这个机构的第一要务是保障工业安全。所有可能威胁美国工业领先、强大和领导地位的方面，都是它要解决的目标。还要平衡商业利益与国家安全利益，具体手段是实施制裁和禁运。

（二）决策机制

为实现这样的目标，美国工业和安全局通过管理和实施出口管理条例(EAR)，去调节商品和技术的出口和再出口，以及较不敏感的军事项目。当然，军事项目的管理者是美国国防部。

出口管制的具体目标是两用物项物品。所谓两用物品主要用于商业用途，但又可用于常规武器和/或大规模杀伤性武器，或被恐怖分子或其他人从事非法或侵犯人权的活动。同时，包括较不敏感的军事物品，以及某些其他物品，例如供应短缺的物品。

美国工业和安全局为完成管理职责，并执行实施行动，所依靠的力量是一个特殊的执行机构和分析师团队，重点是出口管制条例的执行与实施。目前，该执行机构在美国主要9个城市和国外6个主要经济中心设有办事处。

其主要业务活动，包括出口管制政策法规的制定和修改、出口许可相关业务、基于外交政策的管制、出口执法、反联合抵制活动、国际出口管制机制和条约、国防工业和技术基础项目等。

程序上，一些重要决策和管制措施，事先都会公开征求公众的意见。

（三）历史沿革

而美国安全和工业局的设立，实际上是近几年的事情。但出口管制则一直是美国政府政策的重要组成部分，尤其是在冷战期间更具有特殊意义。出口管制制度建立的法律依据是美国国会颁布的“1949年出口管制法”。不过，该法案一再延期，直到20世纪60年代末，因为与苏联关系出现解冻迹象，1969年的“出口管理法”（EAA）放宽了相关控制权，并且暂时将国会管理外国商业的权利授权给了行政部门。到1987年，美国出口管理局（BXA）成立，将出口许可和出口执法职能从国际贸易管理局转移过来。1989年苏联的解体，又引起新一轮就自由出口与修改控制措施适应冷战后时代的新安全形势。因为，国会未能达成一致，在1994年EAA曾失效。但这一局面，由于克林顿总统于1994年颁布第12924号行政命令，使其得以复活。直到2000年，美国国会颁布法律，恢复1979年版的EAA至2001年8月20日。该法案到期失效的命运，因为小布什总统的行政命令而改变。当然，改变的重点放在了限制可用于制造大规模毁灭性武器的技术出口上，这与小布什的反恐行动紧密相关。

2002年，国土安全部成立，原国土安全办公室在内部重组期间更名为安全和工业局，后来归属为商务部。明白其历史脉络，就不难理解为什么安全和工业联系在一起，且安全居于优先地位。

2009年,奥巴马总统在任时，对美国安全和工业局进行了一次重大改革。美国政府推出了出口管制改革(ECR)计划，目标是全面政策改革，旨在更新美国的出口控制体系。有评论称，ECR有利于加强美国的国家安全，提高美国制造和技术部门的关键竞争力。

此次改革的要点如下：

一是与美国的朋友和盟国密切提高互操作性；

二是通过减少当前鼓励外国制造商控制美国的“设计”起源部位，来加强美国国防工业基础；

三是集中有限的资源克服最重要的威胁；

四是放宽对美国出口许可的负担。

实体清单及其内容是什么？

（一）实体清单的变化与更新

美国安全和工业局的工作程序如上所述，实际上，我们更常看到的是实体清单的变化。

例如，2019年5月16日，工业和安全局将华为列入威胁美国国家安全的“实体清单”(Entity List，也译“实体名单”) 。后又宣布对华为的禁令推迟90天实施。

实体清单所要确定的是，与美国国家安全或外交政策利益相悖的实体（或人员）。这个清单是在《商业控制清单》（CCL）之上，累加了新的限制。任何人除了要取得《商业控制清单》中所指定物品的许可证之外，还必须取得工业和安全局的许可证，才可以将特定的商品出口、再出口或转移给清单上的实体。实体清单的增加、删除或修改，只有最终用户审查委员会（由商务部担任主席、国防部，能源部和财政部等部门代表组成），才有决定权。

上面提到的《商业管制清单》是《出口管理条例》的一个附件，管制物项都对应着出口控制分类编码（即“ECCN编码”），并根据该编码确定所需提交的申请材料，由有关部门进行出口许可审查。为了避免《商业管制清单》的疏漏和滞后问题，美国又设置了全面管制条款，对清单外有可能落入不友好国家或敌对势力手中的物项， 美国工业和安全局设定了专门分类代号即“EAR99”，纳入管制。主要依据就是最终用户“黑名单”。实体清单就在这份黑名单中，另有未经证实名单与被拒绝人名单。

因此，实体清单的更新，就成为美国安全和工业局的重要职责。

（二）定义新兴技术及其关键领域

2020年10月5日，美国商务部工业与安全局（BIS）发布规则称，要对六项“新兴技术”实施新的多边管制。很大程度上，这些新兴技术没有被列入《商业管制清单》，但又“对美国的国家安全至关重要”，且在未来二十年内会产生重大作用的技术，包括：

1.混合增材制造（AM）/计算机数控（CNC）工具；

2.设计用于制造极紫外（EUV）掩模的计算光刻软件；

3.用于5nm生产的晶圆精加工技术。

4.绕过计算机（或计算机设备）上的身份验证或授权控制并提取原始数据的数字取证工具；

5.用于监视和分析的，通过切换接口从电信服务提供商处获取的通信和元数据的软件；

6.次轨道飞行器。

这么做也是有迹可循的。2018年11月19日，美国工业和安全局曾发布“审查对某些新兴技术的控制”文件。这是一份拟定规则的预先通知（ANPRM），并公开征求公众的意见。它的法律依据则是美国国会2018年颁布的“出口管制改革法”(ECRA)。该法第1758条授权美国商务部对新兴和基础技术的出口、再出口或转让实行适当的管制，包括临时管制。

该预先通知讨论了什么是新兴技术与基础技术。而基础技术则另有文件发布。它定义的“新兴技术”基本上是如下两条：

1.该项技术对于美国的国家安全至关重要；

2.技术不属于《1950年国防生产法》及其修正案中列举的任何其他类别的关键技术。

而识别“新兴及基础技术”的考量因素，主要是以下三点：

1.该技术在其他国家的发展情况；

2.出口管制实施后对该技术在美国发展的影响；

3.就限制该技术向外国扩散的出口管制的效果。

该文件列举的新兴技术共有14大类，后来都被列入实体清单：

1.生物技术（纳米生物学、合成生物学、基因组和基因工程、神经技术）；

2.人工智能和机器学习技术（神经网络和深度学习、进化和遗传计算、强化学习、计算机视觉、专家系统、语音和音频处理、自然语言处理、人工智能云技术、人工智能芯片组）；

3.定位，导航和定时（PNT）技术；

4.微处理器技术（片上系统、片上堆叠存储器）；

5.高级计算技术（以记忆为中心的逻辑）；

6.数据分析技术（可视化、自动分析算法、上下文感知计算）；

7.量子信息和传感技术（量子计算、量子加密、量子传感）；

8.物流技术（流动电力、建模与仿真、全资产可见性、基于分销的物流系统(DBLS)）；

9.增材制造（3D打印）；

10.机器人技术（微型无人机和微型机器人系统、集群技术、自组装机器人、分子机器人、机器人助手、智能微尘）；

11.脑机接口（神经控制接口、意识-机器交互、直接神经接口、人脑交互）；

12.高超声速（飞行控制算法、推进技术、热保护系统、专用材料）

13.高级材料（自适应伪装、功能性纺织品、生物材料）；

14.先进的监控技术（面部识别和声纹技术）。

对基础技术的拟定规则的预先通知在2020年9月底发出。

2019年1月，美国安全和工业局发布《美国商务部工业安全局新兴技术出口管制框架评论》报告。报告明确指出，美中竞争以及现有技术出口管制体系未能充分保护新兴和基础技术，它成为美国安全和工业局加强新兴技术出口管制的必要条件。

（三）出口管制改革

2021年1月15日，美国工业和安全局发布了修订的《出口管理条例》，其目的是为实施《2018年出口管制改革法》的某些规定。该新条例对美国人的相关特定活动施加了新的限制，扩大了其限制范围；扩大了对军事情报最终用途和最终用户的限制；扩大了对某些化学和生物武器最终用途的限制；对意图规避实体清单许可证要求的交易活动作出了限制。

之前，在2020年9月，已经根据《出口管理条例》中的军事最终用途（MEU）规则扩大了对中国、俄罗斯和委内瑞拉的许可证要求，并大幅扩展了被涵盖实体和活动的范围。原因在于，中国军事机构与民用工业日益融合，区分中国民用和军事实体存在困难。因此规定：“该等扩展将要求针对中国最终用户评估进行更深入的尽职调查，尤其是在中国军民融合发展政策的背景下。”

很显然，被列入“实体清单”的企业和个人，要求必须按照美国法律与商业规则行事，并接受严苛检查，这意味着美国随时可以对某一实体发起超限打击，不论你是否答应其条件，华为与中兴就是两个不同额实例。

与此相应，出现了一个值得注意的现象，即首要任务是保护国防工业基地和国防武器系统的美国国家安全局网络局，也将工作重点放在了工业基础上，并将中国和俄罗斯列为防范的重点。

中国企业被列入实体清单的原因何在？

（一）中国重点关注的领域被针对

对照被美国安全和工业局列入实体清单的14大类新兴技术，基本涵盖了中国制造强国战略中强调的“十大领域”：新一代信息技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械、农业机械装备。

中国着力发展的重点领域，被美国列入新兴技术，并成为美国对华技术出口限制的重点，盖因为美国感受到了中国的追赶步伐有可能威胁到美国的领先地位。美国安全和工业局高级官员明确表示，目的是“保持美国在新兴技术领域的国际领先地位”。为了确保其领先与优势地位，从历史上看，美国会无所不用其极，将新兴技术列入实体清单，只是实施了出口管制。

美国政府通过各种执法手段，加强了对中国的出口管制，将越来越多的中国公司列入到出口管制实体清单。

2008年8月，美国政府以国家安全和外交利益为由，将44家中国企业（8个实体和36个附属机构）列入出口管制实体清单，标志着美国正式开始对中国进行技术封锁。

美国对华为实施制裁之前，已经完成了一系列法律准备。中美贸易战已由关税领域进入到科技领域。美国的战略意图不可谓不清晰，在同中国关税争执的同时，就准备了“卡脖子”致死的手段！

在制裁华为之后，2020年3月底，又有两家中国企业被美国工业和安全局列入实体清单。这份清单中，还包括5名伊朗核官员、1家伊朗公司、9家巴基斯坦实体、5家阿联酋实体。以及两家俄罗斯公司。

还是在同一年，5月中旬，美国工业和安全局（BIS）针对华为修改了“直接产品规则”，进一步限制了华为及其列在“实体清单”上的关联公司。

2020年12月，美国一口气将中国59家企业及实体（包括大学、图书馆）被美国列入最终用户清单。这个清单上的实体都与C919的研制开发相关，美国工业安全局选在 C919试飞取证的关键时刻下狠手，以打压阻滞和拖延中国航空航天产业崛起的意图极为明显。

（三）被美国列入“实体清单”的中国企业举例

今年3月中旬，中国新疆5家光伏企业被美国安全和工业局列入实体清单。背后的主要推手，是美国太阳能产业协会与美国劳工联合会-产业工会联合会（劳联-产联）。理由是中国新疆维吾尔族地区的太阳能生产存在系统性的强迫劳动。据彭博社报道，真实原因是，该地区生产的多晶硅占世界供应量的一半以上。中国光伏龙头厂商竞争力强劲，主导着全球光伏供给格局。

表一 被美国安全和工业局列入实体清单的中国光伏企业

7月9日，美国安全和工业局对《出口管制条例》（EAR）进行了新的修改，并将34个实体（其中包括22个中国大陆实体和1名中国大陆个人）列入实体清单。

美方给出的理由被分为4类：

1.“侵犯人权”，与所谓“中国在新疆的侵犯人权行动”有牵连，违反美国外交政策。

表二 以所谓“侵犯人权”被列入实体清单的中国企业

2.非法获取美国物项以支持中国人民解放军的军事现代化，有违美国国家安全和外交政策利益。

表三 以所谓“非法获取美国物项”被列入实体清单的中国企业

3.存在违反《出口管理条例》（EAR）的风险

最终用户审查委员会（ERC）认定武汉锐科光纤激光技术股份有限公司可能为未经许可的军事最终用途获取美国原产物项，产生了违反EAR的风险。

这里有必要解释一下最终用户审查委员会（ERC）。这个委员会由美国商务部、国防部、能源部、财政部、美国各州等部门的代表组成，是一个跨部门的工作小组，负责管理实体清单并做出对实体清单的所有添加、移除或其他修改的决定。其主席一般由美国商务部担任。

4.向SDN出口受EAR管辖物项

ERC认定以下实体和个人在未经许可的情况下向美国财政部特别指定国民名单（SDN）中的一个实体出口和尝试出口受EAR管辖的物项。SDN是美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）管理的一个制裁名单，既包括实体也包括个人，如利比亚前总统卡扎菲曾是这一名单里的人物。

表四 以所谓“向SDN出口受EAR管辖物项”被列入实体清单的中国企业及个人

据统计，二十多年来，中国共有400多个企业、研究机构和个人等被美国列入实体清单。这个数字仍在不断增长。

涉及的领域或行业，包括光伏、人工智能、芯片制造、互联网、航空航天、超级计算等。

（四）美国推进“全政府”方式

从以上参与制裁行动的美国政府部门来说，是多个部门的联动。这就是自特朗普政府执政以来，美国对华战略呈现出来的新特点，以“全政府”方式强硬推进。“全政府”方式的关键在于政府各部门（不仅仅是相关部门）“全面参与”与“协调行动”。从美国的历史上看，冷战与反恐期间采取过类似的“全政府”对外战略。当然，两者在战略定位、政策协调与社会动员的广度与强度上，存在明显不同。尽管“全政府”行动困难重重，尤其是“全社会”动员上与美国自由主义相冲突，但新冠肺炎疫情却给“全政府”方式带来契机。

拜登政府继续特朗普“全政府”对华战略，这让两党执政，新政府改弦更张的预测失去了确定性。实际上，在理解美国官僚精英的“手段”之前，我需要解释一个事情，美国政府的更迭只是形式，有些东西会变，有些东西永远不会变，被认为对美国有利的都不会变。

美国官僚精英骨子里的危机感、宗教信仰、种族偏见，尤其是保守主义传统，更加剧了对华的负面观感。在我们认为是丑恶的决定和行动，却在西方国家得到“理解”，原因就在于美国“操纵”手法的欺骗性。法律的先行让美国处在“合理”的位置，居高临下的道德感又让美国站在了“有理”的位置。美国的超级大国地位，以及二战以来的实力优势，更加强了西方世界的这一观感：美国人做事是有准则的，即使有错，也是可以理解和容忍的。

具体到，实体清单背后的美国企业，就是并不随美国政府更迭变化的长期因素。这些企业才是推动美国两党“统一行动”的决定力量，所谓的自由竞争、市场机制，是在不在一个平台上的时候，如果一旦可能出现同维度竞争的对手，就不再是自由市场了，实体清单就是“紧箍咒”，两党之争政治不过是障眼法而已。例如，美国工业部门经过研判，认为中国的一家制造企业，会与美国同类发生竞争关系，就直接报告美国安全和工业局列入实体清单，理由可能是采购了新疆棉花等荒唐说法。

关键原因是要保持美国科技竞争的绝对优势。

中美科技竞争最终指向哪里？

（一）最初的迷惑性

如果将时间点再往前推到1997年东南亚金融危机爆发的时候，就可以更清楚地看到美国遏制中国的战略早已进行了布局。因为，就在这一年，第一批中国企业已被纳入“实体清单”的企业，两者并非巧合。

但其迷惑性在于，俄罗斯、英国、德国、法国等国家的企业也在“实体清单”中。仔细分析，除俄罗斯之外，其他国家的企业都只是被牵连其中。这和后来，美国制裁华为，全球21个国家的企业被一并纳入“实体清单”的手法如出一辙。但首要目标是谁，就一目了然了。

其后，不论是哪个党派执政，每年都有中国企业或机构被美国纳入“实体清单”。例外也有，那就是2001年美国遭遇911恐怖袭击之后，至2008年美国大选的小布什当政期间。那是因为反恐成为美国的头等大事，需要中国的合作。同样，这一时期也让人们产生了连个错觉。一个是美国并没有围剿中国的战略；一个是即使美国政府要围剿中国企业，美国企业也不会参加合唱。实际上，装作不得不服从政府命令的美国企业才是制裁中国企业的最初推动力量。

（二）美国企业的动机

所为动机何在？就是希望永远通过独有科技专利，维护垄断地位，源源不断地获得超额利润。在这里，“任何利润丰厚的行业，只要有中国人参与，很快就变成白菜价”，包含着什么样的情绪意义与价值意义！也就是美国不遗余力也要打掉华为的原因所在。你华为不能搞设计芯片，更不能再操作系统。你华为都自己搞了，美国的芯片技术企业和提供操作系统、工业设计软件的那些企业，就没有舒服的日子了。

中国企业靠自由市场竞争拿到的地位，被政治、外交等问题所干扰，中国设备不安全，中国纺织品（棉花）存在强迫劳动，中国高科技产品被用于军事用途等等，被冠以非市场竞争行为。美国明明就是靠行政手段干扰自由竞争，反而将自己塑造为“自由市场”的维护者，使得美国企业以极低的成本，维护其垄断地位。

在这一方面，中国企业的海外战略与世界眼光还有很大的差距。

（三）科技竞争的核心是创新，最终指向是国家安全

再回到科技这个主题，如果说前三次工业革命，还是技术占主导，那么进入第四次工业革命（智能化）时代，科学理论的主导作用越来越明显，而且对人才、资金、市场等综合因素的依赖越来越强烈。这就意味着创新引领的科技与科技引领的发展越来越难。而集中了创新成果的科技，或者从另一个角度说是关乎国家未来的科技，是攸关国家生死存亡的大问题。这就不难理解，科技竞争的核心是创新，但最终指向是国家安全。可以作为例证的就是科技强国以色列。另一个相反的例子，苏联的解体除了政治因素外，还有科技因素。

世界一流科技强国，不仅是顶尖科技的集大成者，而且是引领未来科技发展方向，没有明显短板，而有信心把工程图纸开源，其他国家也难以制造出实物的国家。目前看，美国制造业的外流正是其致命短板。

“实体清单”可以说是美国“科技脱钩”政策的可操作条目，出口控制、外资审查、人员安全审查、长臂管辖等是实施手段。背后都是国家安全的考量。从另一个角度看，是个体人的生命再造。新科技未来指向的是人类自身的改变。

如果说，前三次工业革命改变的是人类的思想观念、生活方式、生产方式以及国家命运，那么第四次工业革命所改变的将是国家安全与个体生命。

中美两国是这次新科技变革的主角，变革的制高点是数字科技。 特朗普曾说：“5G网络将与21世纪美国的繁荣和安全紧密相连。这项技术决定着美国的未来。”华为被制裁的原因就在这里。

美国的目标就是所有人的科技发展都不能赶上我。注意是不能赶上，只能亦步亦趋。如果有这样的企图就要被“Kill ”！

（四）美国力保科技前沿地位的举措

为了保持美国在科技发展上的前沿地位。拜登强调从正反两方面放大中美两国科技“加速器”的差距，即必须在中国追赶的时候，拉开技术差距。科技竞争是中美战略竞争的关键一环，它与两国在经济、军事和地缘上的竞争密切相关。

目前，拜登政府科技竞争所依据的是两份文件。

一份是美国国会“中国特别工作组科技小组”在2020年11月发布的《美国的技术竞争新战略》。该报告提出“小院高墙”和“选择性脱钩”的策略主张，并认为美国必须在科学技术能力和基础研究方面大幅度扩大投资来保持领先地位。

另一份是“中国战略组”智库在2021年1月发布的《非对称竞争：应对中国科技竞争的战略》。该报告将中美科技竞争分为四个维度：卡脖子、零和竞争、安全风险和加速器。报告还强调美国要更加重视一些具有广泛应用领域的前沿基础技术。

这两份报告在延续“科技脱钩”战术的同时，所提出的建议更具操作性：

一是加快科技创新投入的指数性跃升；

二是采用主动刺激措施补齐美国创新体系短板；

三是扩展美国在科技规则和数字贸易谈判上的先发优势。

中国科技发展所面临的环境越加复杂与困难，以至于险恶。正如，美国联合多国在南海进行的军事演习，剑指中国国家安全。

如何应对？